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2020年中央一號文件與城鄉供水一體化
來源:新華社、水利部發展研究中心 | 發布時間:2020-2-7 | 瀏覽次數:

2月5日,2020年中央一號文件發布,《意見》指出,2020年是全面建成小康社會目標實現之年,是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年,要集中力量完成打贏脫貧攻堅戰和補上全面小康“三農”領域突出短板兩大重點任務。《意見》提出一系列實實在在的舉措,具體包括做30項工作。其中,推進城鄉供水一體化作為了其中重要一項。

文件強調要對標全面建成小康社會加快補上農村基礎設施和公共服務短板,提高農村供水保障水平。全面完成農村飲水安全鞏固提升工程任務。統籌布局農村飲水基礎設施建設,在人口相對集中的地區推進規模化供水工程建設。有條件的地區將城市管網向農村延伸,推進城鄉供水一體化。中央財政加大支持力度,補助中西部地區、原中央蘇區農村飲水安全工程維修養護。加強農村飲用水水源保護,做好水質監測。

面對變化和發展的農村社會經濟環境,解決當前農村供水基礎設施建設和服務存在的投資、標準、長效機制等現實問題,實施城鄉供水一體化發展戰略無疑具有重要的現實意義。

 一、戰略內涵與挑戰

(一)戰略內涵

盡管當前我國城市化進程尚在進行中,基礎設施建設也尚未達到完善的水平,但總體上,粗放發展模式已經過去。與我國經濟發展相同,在城鄉基本公共服務均等化發展趨勢下,農村供水也面臨著從粗放到質量的轉型升級,其中,城鄉一體化模式有利于消除當下突出的“二元”結構問題。

城鄉供水一體化發展,就是通過統籌謀劃、優化布局和創新機制,打破“一地一水”等傳統農村供水方式的弊端,通過城市管網延伸、區域供水互通、提高鄉村供水標準等措施,大力改善農村供水狀況,著力解決城鄉基本公共服務均等化存在的顯著差距,實現農村供水與城鎮供水在管理、服務、水質、水價等方面同標準,為滿足人民群眾對美好生活的向往提供堅實基礎。

(二)戰略挑戰

1.農村用水戶分布格局

我國農村地區人口規模大、聚住地分散。按照第六次全國人口普查數據,我國居住在鄉村的人口為6.74億人,占人口總數的50.32%;與上一輪人口普查數據相比,下降1.33億人,下降趨勢顯著。目前,全國范圍行政村總數為69.15萬個、自然村186.52萬個、鄉鎮3.42萬個。

正是由于農村居民生活和社會活動的分散化的分布格局,使得農村供水具有較高的復雜性.一方面,農村供水設施的建設和運營需要建立在其自身特點的基礎上,具有較強的因地制宜性,因而供水設施受住戶分散的影響,全部集中難度較大。而另一方面,從供給角度看,城鄉一體化供水規模越大,城鄉基礎設施均等化的特點就越顯著,如城鄉供水一體化;反之,規模越小,影響供水水量、水質、保證率、長效管理的因素就越多,主要是涉及到建設投入與運營維護等問題。

2.城鄉供水管理體制

除部分城市化水平高的地區外,目前大部分地區城市與農村供水管理和運營主體都不同,城鎮供水企業多為純國企或國企控股,民營性質的占比相當小;而農村供水企業集體性質的居多,也有部分私人性質的,非專業化運營占比較大,如湖南全省已建成的農村安全飲水工程的運營形式有縣級水利部門管理、鄉鎮管理、村組集體管理、承包管理、買斷經營和自建自管等,其中非專業化經營管理占90%以上,相應的投資、資產屬性、運營管理模式也不同,城鄉供水一體化實施中的產權交割、利益調整、管理重組等難度大、復雜程度高。

3.資金需要大、籌措難度大

從農村供水角度,解決當前不符合農村飲水安全標準的農村飲水問題,所需資金缺口較大。目前農村供水的融資方式為中央補助、地方配套、受益群眾交納和參與企業投入等,隨著中央和地方事權的劃分,中央投資資金比例減小,地方配套多,資金籌措壓力大。而目前由于財政收入增幅持續回落,主要依靠財政性資金開展建設難以為繼,同時由于國家對融資平臺和地方債務的強監管,不少地方融資能力弱,迫切需要創新融資機制,解決好資金籌措問題。

二、戰略框架

(一)主要原則

1.兩手發力,各運其功

城鄉供水一體化發展,既要發揮政府組織協調、宏觀規劃等職能,也要積極改革創新,發揮政府推動和支持在推進市場化運營中的作用,為創造城鄉供水一體化實施機制奠定基礎。

2.因地制宜,分類施策

按照地理環境、居落狀況、城鎮化發展、水資源配置等情況,積極創新供水管理模式,從水源地、管網、自來水廠到用戶等方面優化布局和配置,建立不同管理模式,分類推進和實施,實現城鄉供水“同水質、同服務、同管理、同價格”等一體化目標。

3.規模經營,市場化運作

城鄉供水一體化發展布局,要充分考慮到影響工程運行成本和良性運行的供水規模問題,能集中就集中、能大則大、能并則并,盡可能擴大供水范圍和規模,鼓勵社會力量參與,實行企業化、專業化和市場化運作,建立城鄉供水一體化的良性發展基礎。

4.完善機制,強化主體

完善城鄉一體化管理機制,實現城鄉供水管理、規劃、配置和運營的規范化管理體系。明確城鄉供水一體化實施主體,打造一支強有力的專業化管護隊伍,培育運營管護能力和水平,健全長效運行管理機制體制。

(二)主要思路

以城鄉供水基礎設施均等化為導向,堅持“城鄉一體、原水統籌、資源整合、規模發展、因地施策、專業運營、優質服務”的總體思路,綜合考慮地區自然地理條件、社會經濟狀況以及供水設施基礎狀況等因素,對水源進行統一高效、統籌配置,優化城鄉一體化供水布局,采用“延伸(城市供水管網)、聯網(聯結主干供水管線)、整合(整合農村供水管網)、提標(提升提質農村供水工程)”等方式,大力改善農村供水狀況。充分發揮市場機制的優化和積極作用,強化市場主體建設,創新投融資機制,完善運營管理體制,提升供水經營管理水平,提高經營效益。構建順應社會發展和新時代要求的規模化、集約化、同標準的城鄉供水體系,實現城鄉供水同質、同標準、同服務、同管理的一體化管理目標。

三、空間布局

結合區域社會經濟概況、自然條件及人口分布特點,以供水水源、重點水廠為依托,優化輸水線路、配水管網,合理確定城鄉一體化供水模式,將農村分散的、獨立的供水模式轉變為集中的、聯網的、現代化的供水模式,高質量滿足城鄉人民生活的需要和農村社會經濟發展的需求。

(一)統籌配置供水水源

打破“一地一水”供水模式,綜合考慮區域水源情況,對水資源進行高效配置,實施原水統籌,建立城鄉一體化的原水供水格局,通過原水聯通就近供水,互為備用,提高水源的安全保障。

(二)優化城鄉一體化供水模式

1.城市管網延伸的大伸展模式

改變城鄉供水單元管網相對獨立的狀況,凡是城市供水管網能覆蓋的地區,供水區域向農村拓展和延伸,形成大管網供水系統,實現城鄉供水一體化。

2.區域聯絡管網的聯通模式

對本地城市管網不能延伸的地區,鼓勵打破行政區劃限制,根據水源和地理條件,合理劃分供水分區,采用區域間城鄉一體化聯網供水模式,優化區域規模化聯絡供水管網布設,實現區域互補、管網聯通。

3.整合區域供水單元的塊狀模式

整合農村供水管網和水廠,形成一定區域范圍供水主干管串接,廠站供水互為備用,提高供水保障率。

4.單村提標的點狀模式

對單村供水工程進行提質提標,達到與城鎮供水同標準。

(三)規模化布設水廠

充分考慮水廠運營的規模經濟與運行優化,對水廠進行高效配置,淘汰工藝落后、能耗大、水質水量保證率低的小規模水廠,降低制水成本,調整、完善水廠布局,實施原水統籌、水廠歸并、規模經營的自來水供應方式。根據水廠供水能力和水廠供水范圍確定水廠的經濟性,選擇適宜供水模式。

1.直供模式

這種模式適用于供水能力大且供水范圍適宜的水廠,可提高供水的經濟性。

2.饋點模式

水廠供水能力大但供水范圍大、經濟性下降時,可采用饋點供水方式,即將優質自來水接入下級供水點,解決農村供水問題。

四、管理模式

推行市場化運作理念,按照“經營企業化、管理專業化、供水商品化”的要求,積極探索多元化供水管理模式。

(一)控股、參股的重組模式

依托城鄉供水一體化布局現狀,對城市供水企業、區域性供水企業、農村供水單元進行整合,鼓勵社會力量參與,通過劃轉、收購、兼并、控股、參股等方式,整合城鄉水務資產,組建或新建供水主體,逐步形成以產權為紐帶的城鄉一體化的供水主體(供水公司或集團),承擔城鄉供水統一經營管理工作。這種模式適宜于城市化水平較高的地區。

(二)城鄉供水一體化的PPP模式

城鄉供水一體化的發展對資金、運營、服務等方面具有較高的需求和要求,創新農村供水工程投融資機制,強化工程設計、建設和運營維護的有機銜接,鼓勵農村供水和城鄉一體化工程采用PPP模式。在面積較小、城市供水覆蓋率不高、區域自然條件適宜的地區,供水收益潛力較大,可采用PPP方式推進城鄉供水一體化。

(三)分級組合管理模式

按照城鄉供水一體化布局和規模化經營要求,對于城鄉供水管網難以覆蓋的地區,可采用分級管理模式,即以城鄉供水、區域性供水管網為主,將饋點接入管網或獨立管網作為分級單元,由其負責其供水范圍的運營管理和收費,收益可實行分成制或獨立核算承包制等。這種模式適宜于單村供水工程較多的地區。

五、主要對策建議

(一)強化重點水源工程調整和建設

建立城鄉統籌、設施完備的供水工程體系,調整和建設一批骨干水源和重點供水工程,促進與城市供水同質量、同標準、同保障、同服務,提高城鄉供水保障水平。

(二)完善供水管網建設

實施供水管網改造,加強供水骨干網絡建設力度,將管網建設與改造進行統一規劃、建造、監管,建立城鄉統籌、設施完備的供水管網和工程體系,保障城鄉供水調控有力。

(三)提高供水管理信息化和現代化水平

采用先進的信息化管理技術,對整個供水工程進行自動化監測和控制,推廣基于物聯網的智能網絡水表系統的建設及其在管網漏失監測、爆管預測中的應用。

(四)理順城鄉供水管理體制

健全供水管理運行體制,理順城鄉分割、部門分割的管理體制,建立健全政府主導、水行政主管部門和城建部門牽頭、相關部門各負其責、全社會共同參與的城鄉供水一體化管理體制,促進城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

(五)完善投融資機制

城鄉供水一體化建設需要資金規模較大,既需要政府的投資補助,更需要多方籌措資金。可以考慮的投融資方式主要包括政府投資補助、社會投資以及受益群眾自籌,以及銀行貸款、PPP基金、專項債券、資產證券化、保險資金等。

(六)健全優惠激勵政策

農村供水經濟效益不高,通常市場吸引力不大,需要通過建立健全包括價格、補助、補貼、稅收等各類優惠政策,吸引社會力量參與。加大政府的投資力度,設立長效管理專項資金,用于監管、水源地保護、偏遠山區、運行管護補貼和貧困人口的水價補貼;對于提供符合標準和優質服務的運營企業給予一定的獎勵;逐步完善價格形成機制,由于國家對農村飲水依然實施稅收優惠政策,可對農村用水戶特別是貧困地區用水戶實行農村水價(同農電價格),有條件的地區可推行“基本水價+計量水價”兩部制水價等制度。

六、結語

城鄉供水一體化,本質上就是消除農村與城鎮供水之間存在的顯而易見的差距。這種差距既表現在供水基礎設施建設投入、供給方式等方面,也表現在水價、水質水量、運營維護等諸多方面。

總體上,為了滿足人民群眾對美好生活的向往,不應該存在這種顯著的“二元”分割現象,農村供水應該向城鄉供水一體化方向發展。這種一體化,既體現在供水基礎設施的一體化,也體現在供給方式(包括規劃、投入、標準、質量、運營、監管等)的一體化。

參考:《水利發展研究》2019年第12期 城鄉供水一體化發展戰略模式探討

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